从“十三五”规划看宁镇扬一体化

　　中共镇江市委党校  于江

　　区域经济理论、比较优势理论、要素禀赋论、产业集群理论是一体化（同城化）设计的基本出发点，但其中蕴含的非均衡增长逻辑与一体化共赢目标之间存在着一定的龃龉，有鉴于倒“U”形曲线的发展规律，一体化协作的主体在协定伊始便承担着整个区域出现零和博弈的风险，而政府的“经济人”心态，更可能导致“公地悲剧”的结局。在宁镇扬一体化政策中，三市政府作为行动主体，是政策能否成功的关键，只有主体之间构建起具有共同体意识的包容性增长系统，才能克服由于不同主体之间利益不平衡所导致的无法合作以及搭便车风险。通过对宁镇扬三市“十三五”规划中相关事项（主要为城市定位、产业规划、区域协同与城市布局等指标）的梳理和归纳，可以切实考察三个“关键人”真实的一体化态度与行动方向。

　　1.定位——相近区位、差异定位

　　由于区位相近，三市的城市定位都是在“一带一路”、长江经济带、长三角城市群的大背景中进行的，南京首位优势明显、定位清晰——“现代化国际性人文绿都”“一带一路”节点城市、长江经济带门户城市、长三角区域中心城市和国家创新型城市，定位注重国际化、现代化和高层次，也确立了整个宁镇扬地区协同发展的大方向。镇扬两市囿于各自发展水平，更加立足自身实际，镇江主打“生态领先、特色发展”，“四个特色”（国际国内具有一定影响力和知名度的创意生活休闲中心和旅游文化名城、以技术研发和高端人才为支撑的创新创业活力之区、以高端装备和新材料为核心的先进制造业基地、江海河陆联运的综合交通枢纽和区域物流中心）的定位说明相关产业已经脱颖而出，但优势还不明显，尚存在一定的发展空间；扬州根据自身禀赋定位为“三宜三业”（宜居、宜游、宜创、就业、创业、置业）城市，主要注意力放在宜居环境的打造上，特色鲜明。整体而言，三市在定位上具有一定的互补性。 

　　2.产业——结构相似、侧重各异

　　产业结构而言，三市仍旧存在较高的相似性，都选择先进制造业和现代服务业为主力发展方向，在新兴产业选择上也都大体相似，选择了新一代信息技术、智能电网、节能环保、高端装备制造、新能源、新材料、生物医药、新能源汽车等产业。这主要是由于三市原有支柱产业都是化工、汽车、船舶制造等门类，产业基础相似度就高，进行产业升级转型的路径自然也较为一致；其次，新兴产业方兴未艾，各地都在探索阶段，尚未形成较大规模的产业集聚；第三，宁镇扬都将科技创新作为产业发展之核，该地区科技资源同质性较强，也是产业结构类似的一大原因。但是，我们也发现，三市产业虽然结构相似，但是发展水平和具体侧重方面存在着一定的差异。南京总体发展水平较高，先进制造业和现代服务业都已开始面向高端并具备一定规模，新兴产业发展在多种门类上都累积了较为成功的经验。镇扬两市主力发展中高端制造业，新兴产业发展上也处于起步阶段。具体产业选择上，制造业而言，南京以智能制造为主，镇江侧重发展高端装备制造和新材料，扬州则以对传统石化、汽车船舶制造、机械制造升级改造为主；而服务业方面，南京明确以软件和信息服务为第一优先产业，而镇扬两市都选择了旅游业为第一优先产业，镇江还辅之以物流产业与文创产业。    

　　3.布局——区域协同、遥相呼应

　　三市在城市布局上都非常重视区域协同发展，尤其都明文将宁镇扬同城一体列入考量范畴，南京江北新区是江苏省首个国家级新区，将成为“十三五”期间建设开发的核心区域，在区域功能规划上江北新区将东部片区作为绿色化工区，与相邻的仪征市相呼应，并展开深度合作，仪征市则抓住此契机整合资源积极响应，促进扬州和南京的发展融合；同样的，句容地区作为镇江与南京的结合区域，也充分发挥着承接联系的重要作用，在镇江的规划中也有将仙林地区的科技人文优势引入当地发展之中，加深南京与镇江联系的设计安排。

　　以上我们列举了三市规划当中的同城一体元素，不可否认，三市一体化正在有序进行当中，但是同样要看到的是，这个一体化尚处于起步阶段，还存在有待研究解决的问题。

　　首先，一体化协同发展最重要的在于子系统之间的相互作用可以在整个系统中形成一种整体效应，或者说一种新型结构，也就是俗话说的1+1>2，但目前宁镇扬一体化的进程远远没有达到这种效果。高度相似的产业结构、以“转移-承接”为主的合作、区域连接处的小规模的“集聚-溢出”效应试水都表明，距2020年基本实现宁镇扬同城一体的目标还相去甚远。

　　其次，作为行动单位的地方政府对于三市一体化的态度也存在着微妙的差异，南京的规划当中，对于宁镇扬一体化表述仅为“全面落实《宁镇扬同城化发展规划》，把宁镇扬地区打造成为苏南现代化示范区建设与辐射带动苏中、苏北发展的增长极”，并无具体措施；镇扬两市都以独立小节展开论述，并在城市布局中明确了“同城化发展先行区”的探索，但是镇江在规划中不无担忧地写道：区域协同中，“区域竞争日益加剧，有可能增加本地先进生产要素流出的风险，对镇江能否吸聚优质资源提出新挑战”。在扬州和镇江的规划当中都出现“（本地）中心城市聚集引领功能偏弱”的表述，说明客观上宁镇扬三地发展的集聚效应已经出现，并且开始对弱势地区产生影响，而相对应的补偿弱势地区的包容性发展方案尚未产生。这可能导致一体化行动主体在“集聚效应”阶段行动力不足的问题。

　　再次，规划中有一个有趣的现象，虽然名为宁镇扬一体化（同城化），但无论镇江还是扬州，其关注点都在南京身上，对于两个次级城市而言，宁镇扬一体化几近于“宁镇一体化”或是“宁扬一体化”，而“镇扬”两市同城意向并不明显。这主要是由于两市之间没有明显发展位差，相似程度较高，没有产生集聚效应下的一体化动力，也缺乏平行城市之间的协同发展动力，但如果两市之间不能形成一体化共识，必然影响宁镇扬一体化整体发展，这就需要这两市之间展开积极对话，在一体化的框架中寻求两市相处之道。    

　　综上，可以发现，宁镇扬一体化已经纳入到相关各方的行动列表当中，各市在城市定位、产业规划、空间布局等方面已经具备一定的一体化意识，但其进程尚处于起步阶段，行动关键人坚持各自立场而导致的“行动力不足”似乎难以避免。对此，笔者认为构建包容性经济增长共同体是可选择的解决方案。在一体化实践当中，中心城市优先发展的固有格局无法改变，我们所能做的在于控制次级城市利益让渡的尺度以及补偿性政策制定。培育宁镇扬经济共同体意识自然必不可少，由政府直接采取广泛的公共援助以弥补次级城市在一体化初期的损失更加重要，这就需要由中心城市在公共服务供给上先走一步，勇挑重担，承担更多公共建设、服务、保障上的责任，这样一来可以大大平衡次级城市在一体化初期由于经济不利地位产生的负面影响，从而增强一体化发展的驱动力。