党的十八大明确提出，城乡发展一体化是破解“三农”问题的根本途径。在全面深化改革的宏观形势下，十八届三中全会又进一步指出：必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
从深化改革和发展实际来看，城乡一体化和基本公共服务均等化的两者共同的关键所在，就是农村公共服务建设。可见，加强农村公共服务建设研究正是落实十八大及十八届三中全会精神，实现公共资源覆盖农村,促进城乡基本服务均等化的一项重要任务。因而，深入研究和探索农村基本公共服务的相关理论具有深远的时代意义和强烈的先导效应。
一、农村公共服务的
基本内涵
正式颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次界定了我国基本公共服务的范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
依据规划的要求，特定到农村，公共服务则是为满足农业生产、农村发展与农民生活需要，为农村居民供给的公共服务。所以，农村公共服务应满足以下条件：一是服务对象面向三农，为三农服务的。二是其权利主体是所有农村居民，确保所有农村居民都享有服务的权利。三是保证农村经济、社会与环境持续、协调发展。
二、农村公共服务建设
重点是运行机制问题
十八届三中全会后，农村公共服务建设的重点就是建立健全农村公共服务的运行机制，主要包括三部分：决策机制、供给机制和监督机制。
首先，公共服务的决策问题关系到决策人、决策程序和决策内容。总体而言，我国的农村公共服务决策类型以自上而下的强制性决策为主，乡土信息不易上升到决策层面，同时农民本身的能力不足，这就导致农民在决策阶段的失语，从而使得关系到农民切身利益内容可能会游离于决策安排之外。此外，由于制度当中，各级政府在公共产品供给、资金筹措方面全责模糊、不明确，也造成一些决策缺位、相互推诿的现象。
其次，公共服务的供给而言，传统上，我国农村公共服务的相关内容大多是由个人、家族、行会等私人组织负责供给的。新中国以后出现了两次明确的制度变迁阶段：第一阶段是1949年到1958年人民公社建立；第二阶段是1978年家庭联产承包责任制开始至今。21世纪以后，国家大力推行公共服务均等化举措，就是要进一步解决农村公共产品在供给上的不足。一些研究表明，目前为止，在我国的一些地区的农村 “因病致贫”、“因病返贫”的现象仍旧存在。
最后，公共服务体系的监督机制是指专门的权威部门对公共服务决策的正当性、公共产品供给的效率和质量进行控制、监督的一个稳定制度。有供给就要有监督，以有效的监督保障供给的科学合理是十分重要的。
三、国外农村公共服务
建设的借鉴
多数西方发达国家,社会保障已和政治融为一体,并且城市和乡村的公共服务融为一体，已成为其政治模式及其特色。政党在竞选时，把社会保障作为其竞选胜利的重要筹码。
在容易产生不和谐的教育方面，西方国家尤其注意其公平。它们把教育的平等作为阻断贫困与不平等代际传递的重要手段。在挪威、瑞典等国家，“平等的教育机会是建立公平有序社会的基本条件”已深入人心并充分反映到教育政策中。英国把义务教育分为小学(5-11岁)与中学(11-16 岁)两个阶段,学生若选择国家公立学校则免费。法国义务教育重在解决区域之间、家庭之间、个人之间的不均等，教育经费的主要来源是中央财政，并主要用于支付教师工资，对于偏远地区的农村推广适当集中的办学模式。德国是最早实行义务教育的国家之一，重在法律形式确保义务教育的均等化。
在医疗卫生服务方面，英国由国家健康中心管理，政府统一出资，又有统一的法律保障全民拥有均等的服务，小病由社区医院负责，大病由社区医生转介给专科大夫，都是免费的，真正实现了城乡均等，但其不足是就诊等待时间较长，医疗服务的效率有待提高。德、法两国由全国统一管理的医疗保险基金提供服务，很注重效率与公平，城乡医疗服务较好地实现了均等化。
美国一般采取立法的形式来保障农村公共服务的供给。美国于 1965 年制定了针对穷人与老人的补助计划，确保他们能得到最基本的医疗服务，为了保证边远地区的乡村得到基本的医疗服务，出台一系列措施鼓励医生去这些地方服务。美国的社会保障体系是在《社会保障法》的基础上建立并完善的。美国的义务教育有很强的城乡一体化的教育财政管理体制，学区是为教育工作专门设定的专区，没有城乡之分，实行独立管理，来自低收入家庭的学生可免费享用午餐，且其营养须达到国家规定的标准。
总体上看，国外农村公共服务的运行维护或各有特点，但大多采用城乡公共服务均等化的有关措施，这些对当前我国新形势下农村公共服务建设无疑具有重要的借鉴意义。
（作者单位：中共镇江市委党校）
