作者:国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员 叶兴庆

    推进农业供给侧结构性改革的政策信号接踵而至：刚刚闭幕的中央经济工作会议，把深入推进农业供给侧结构性改革作为明年经济工作的四大任务之一；稍后闭幕的中央农村工作会议，则强调以推进农业供给侧结构性改革为主线，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面。这表明，解决好供给侧存在的结构性问题，是今后一个时期农业改革发展的首要任务。

    稍作历史回顾，我们可以发现，在改革开放38年来的农业发展进程中，先后于上世纪80年代中期、90年代初期和世纪之交进行过三次农业结构调整。与这三次农业结构调整相比，本轮农业供给侧结构性改革在起因、措施等方面有相似之处，如都存在主要农产品供大于求、价格下跌、农民增收困难等突出矛盾和问题，都强调要优化农业生产结构、发展市场紧缺的农产品生产。但本轮农业供给侧结构性改革，在主攻方向上有明显的不同。集中表现在提高“三个能力”：

    第一，提高农业供给体系对市场需求变化的适应能力。随着收入水平提高，城乡居民的需求会从“吃饱”转向“吃好”，从“肚子”和“舌尖”的需求转向“养眼”和“养生”的需求。但目前我国农业供给体系仍停留在提供农产品大路货的发展阶段，与需求变化很不适应，导致我国农产品供需失衡问题较为严重。据估算，2015年我国粮食消费量约为6.5亿吨，产量为6.2亿吨，0.3亿吨的缺口需要靠进口弥补，但2015年我国粮食实际进口量达到1.3亿吨。之所以超量进口1亿吨，在于我国需求量大的大豆国内生产不足，而国内玉米产量增长难以被需求增长消化，大量库存积压。奶粉进口量快速增长，而国内奶牛养殖业销售不畅。在绝大多数地方，农业仅仅提供农产品，还没有成为休闲观光的去处。农产品供需失衡，造成库存与短缺并存；农业供需失衡，造成产品功能强与休闲观光功能弱并存。我们要通过这轮调整，着力发展绿色优质农产品，着力发挥农业的多种功能，切实增强农业供给体系对需求变化的敏感性。

    第二，提高农业供给体系对进口农产品的竞争力。2013年以来，我国大宗农产品国内市场价格普遍超过国外农产品进口到岸税后价格，出现所谓“价格倒挂”和生产量、进口量、库存量“三量齐增”。这固然与国际石油价格和海运费下降、人民币汇率变动等宏观因素有关，但更为本质的原因是随着工业化城镇化水平提高，我国农业生产的人工成本和土地成本不断上升，推动我国主要农产品成本不断提高。我国加入WTO时争取到的关税等农业边境保护措施有限，不足以消弭因资源禀赋差异而形成的国内外农产品成本差异。面对这种局面，必须通过发展农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，加强农田水利等基础设施建设、摊薄农业生产成本，以增强我国农业基础竞争力；必须通过提高质量安全标准、倒逼农业标准化生产，发展地方特色优势产品、赋予地域文化元素，以增强我国农业品质竞争力。

    第三，提高农业供给体系的可持续发展能力。经过多年奋斗，我国农业已达到较高综合生产能力，但其中有相当部分是不可持续的。过量使用化肥和农药，长期超采地下水，侵占湿地造田种粮、造池养鱼，开垦陡坡耕地和易沙化土地，利用重金属污染耕地种粮种菜，农用薄膜残留土壤，这些生产行为增加了当前产量，但这是以牺牲子孙后代发展根基为代价换取的。促进这些边际产能有序退出，必须找准支点，特别是要把外部负效应内部化，让采取这种生产方式的人付出代价，让其有压力退出；实行轮作休耕补贴，让其有动力退出。同时，要让绿色、健康产能的增长跑赢边际产能的退出，实施“藏粮于地，藏粮于技”战略，大规模开展高标准农田建设和农田水利建设，大力推进农业科技进步。

    提高这三个能力，要以体制改革和机制创新为根本途径，激活市场、激活要素、激活主体。既要发挥市场信号的导航灯作用，也要发挥政策信号的指挥棒作用。稳步推进农产品价格形成机制和收储制度改革，降低价格扭曲程度、矫正资源错配。农业支持政策应体现向提高农业质量效益和竞争力聚焦、向新型经营主体倾斜、向资源节约和环境友好生产方式发力的政策取向，以农业政策转型引领农业发展方式转型。