核心要点：
■ 国际现代农业的发展经验表明，发展适度规模经营既不能保守、无所作为，也不能一蹴而就、操之过急。若过于保守，就不能解决好生产规模和专业化问题，就很可能像今天的日本那样，农业陷入“小规模、兼业化的陷阱”；但如果一味地依靠市场调节再加上行政力量的助推，也容易导致土地兼并剧烈，大批小农户破产，像拉美那样走进发展停滞的“中等收入陷阱”。
■ 发展适度规模经营，关键是把握好不同条件下的合理区间。由于各地资源禀赋条件、经济社会发展水平以及农业社会化服务和机械化水平等差异较大，因此，适度的经营规模应该是一个区间概念。对于这个区间，我们要特别把握好三个关键值，即适度规模的最大值、最小值和目标值。
■ 在实际工作中，各地可以土地适度规模的最小值为工作的出发点，防止土地摞荒；以适度规模的目标值作为发展方向，引导粮食生产向规模化和专业化方向发展；以适度规模的最大值作为控制线，防止土地过度集中和产生社会不公。
■ 在适度规模经营实践中应把握好以下几条原则。一是要充分认识实现土地规模经营的长期性和复杂性，积极稳妥发展多种形式的适度规模经营。二是要发挥好市场的决定性作用和政府的服务引导作用。三是要处理好中央和地方的关系，形成共同推进的合力。四是要加快推进农民工市民化，为适度规模经营创造有利环境。
党中央审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出要根据各地基础和发展条件，确定合理的耕地经营规模加以引导。发展中国特色的农业规模经营，以多大规模为宜，怎样的区间效率更高？根据现代农业发展的一般规律与各地的实践，我们概括为这个区间应该与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
一、适度规模经营体现了现代农业发展的一般规律
在各地实践中，对适度规模经营的理解仍存误区。人们认为农户的耕地面积越大效益越高。有些地方政府下指标强行土地流转，违背了农户意愿；有的工商企业将流转到手的土地非农化。在这个过程中，不仅农民的土地流转权益得不到保护，而且农业整体效率也受到了损害。我们在南方与20多户千亩以上专业大户座谈时了解到，与50亩以下的经营户相比，他们总收入虽然较高，但以单产水平衡量，大多数大户反而要低。
经济学的规模报酬理论认为，在生产规模较小时扩大规模，产量增加的比例要大于投入要素增加的比例，产生规模报酬递增的现象，就形成了规模经济；规模达到一定水平后，产量会与规模同比例增加，规模报酬保持不变；但如果规模再继续扩大，产量增加的比例会小于投入要素增加的比例，导致规模报酬递减，也就是规模不经济。一些地区利用行政力量培育扶持千亩乃至万亩种粮大户，造成整体效率的下降和利益的损失。从种粮大户的角度出发，他们追求的是总收入的增加，即使到了规模报酬递减阶段，只要边际回报不为零，仍有动机扩大规模。目前，一些地方超小户和超大户并存，已经出现土地经营规模两极化的苗头。
国际现代农业的发展经验也表明，发展适度规模经营既不能保守、无所作为，也不能一蹴而就、操之过急。若过于保守，就不能解决好生产规模化和专业化问题，就很可能像今天的日本那样，农业陷入“小规模、兼业化的陷阱”；但如果一味地依靠市场调节再加上行政力量的助推，也容易导致土地兼并剧烈，大批小农户破产，像拉美那样走进发展停滞的“中等收入陷阱”。因此，在推进规模经营时，要统筹兼顾增产与增收的平衡、劳动生产率与土地产出率的平衡、效率与公平的平衡，既要避免土地撂荒或经营规模过于碎小，又要防止土地过度集中从而加大就业压力并造成新的农村贫富差距。
二、适度规模经营的本质要求是实现规模经济
推进适度规模的家庭经营，说到底是为了实现规模经济、避免规模不经济。一般说来，规模经济的形成主要有三个来源，分别是内部规模经济、外部规模经济和聚集经济。
内部规模经济，就是农户种植100亩水稻时每亩纯收入800元，扩大到200亩时，每亩收入若多于800元，就认为实现了内部规模经济；反之就是内部规模不经济。据调查，我国农业的适度规模经营可以实现“四个有利于”。一是有利于采用现代生产要素和现代生产方式，经营规模达到30亩以上的农户，对农业机械、新品种、新技术和社会化服务的使用率，明显高于经营规模10亩以下的农户；二是有利于降低生产成本，小麦每亩机耕作业费可降低25—30元，每亩节约用药30%以上；三是有利于提高单产，与分散经营相比，规模经营的小麦单产普遍要高出50公斤左右；四是有利于节约耕地，通过土地集中连片，可减少不必要的田埂和沟渠。
外部规模经济，就是收益增加或成本降低不是源于单个农户种植规模扩大，而是来源于地区整体规模的扩大。比如，一个水稻种植户所在地区近年来生产规模迅速扩大，逐步发展成为水稻主产区，生产经营信息和应用技术扩散加快，流通和加工等关联产业体系更加完善，基础设施明显改善，公共服务大幅增加，这时即使该户水稻种植仍然是100亩，但每亩纯收益很可能高于原先的800元，这就是外部规模经济。
聚集经济，就是将多种生产经营活动集中在一个地点所得到的空间意义上的规模经济。例如建设现代农业示范区、农产品加工业物流园区、农业产业化示范园区等，由于在一定空间内聚集多种生产要素和不同产品（行业）的生产经营活动，从而使得单个生产经营者可以得到额外经济利益。
概括起来，规模经济的实现主要有五个途径。一是资源要素的聚集，如耕地向种田能手集中、生产向主产区集中、企业向园区集中。二是经营主体的联合，如联户经营、合作经营、集体经营等。三是产业化，如产加销一条龙，贸工农一体化。四是专业化分工和社会化服务，如各地成立的统一育秧、统防统治、统种统收服务队，生产的部分代管或全程托管服务公司等。五是加强基础设施建设和公共服务，为粮食生产者提供更多的公共物品等等，都能获得规模经济效益。
三、发展适度规模经营关键是把握好不同条件下的合理区间
由于各地资源禀赋条件、经济社会发展水平以及农业社会化服务和机械化水平等差异较大，适度的经营规模应该是一个区间概念。对于这个区间，需要特别把握好三个关键值，即适度规模的最大值、最小值和目标值。
适度规模的最大值，即主要依靠农户家庭劳力就能耕种的最大耕地面积。此时劳动力和其他生产要素的作用能充分发挥，规模经济的潜力能够充分释放。适度规模的最小值，根据农业劳动力数量平均分配土地每户得到的耕地规模。适度规模的目标值，能够使种粮专业户的年收入与其家庭全部劳动力外出打工收入相等的耕地经营规模。我国粮食生产要防止兼业化和副业化，从长期看就必须使农户种粮年收入不低于其机会成本，目前农民种粮最大的机会成本是放弃了外出务工的收入，也就是说，一旦实现了适度规模经营的目标值，就既能够保证种粮专业户专心种粮，又能够实现粮食生产和就业的最大化。
在实际工作中，各地可以土地适度规模的最小值作为工作的出发点，防止土地撂荒；以适度规模的目标值作为发展方向，引导粮食生产向规模化和专业化方向发展；以适度规模的最大值作为控制线，防止土地过度集中和产生社会不公。对于农民自愿扩大规模而超过控制线的情况，只要不动摇家庭承包经营体制，目前可以不加干涉；关键是要管住一些地方政府通过行政干预促使土地过于集中并超过控制线的情况。
确定土地适度经营的最佳规模，还要充分考虑各个地区的不同条件。我们将三种谷物（水稻、小麦、玉米）统称为粮食，假设南方每年两季、北方每年一季，对不同条件下适度规模的目标值进行了测算。
当前条件下种粮大户的适度规模目标值。按规模经营每亩粮食生产纯收益500元计算，要保证种粮大户家庭收入与城镇居民不相上下，北方适度规模目标值约为120亩，南方适度规模目标值约为60亩。在此条件下，如果全国粮食生产全部实现适度规模经营，需农业劳动力约4300万人。
用足用好“黄箱”政策条件下的适度规模目标值。根据入世承诺，我国“黄箱”支持总量可达农业总产值的17%。也就是说，在不挤占其他农产品支持空间的情况下，粮食生产的最大支持空间为其产值的17%。而目前我国粮食生产“黄箱”支持总量约为粮食总产值的2%，还有大约15个百分点的政策空间。2010年，我国稻谷、小麦、玉米三种粮食总产值约为11531.4亿元，按15%计算，总支持量还可增加约1730亿元，亩均可增加130元左右，使得每亩粮食生产纯收益达到630元。据此测算，北方适度规模目标值为100亩，南方适度规模目标值为50亩。在此条件下，如果全国粮食生产全部实现适度规模经营，需农业劳动力约5500万人。
调整城乡居民收入差距条件下的适度规模目标值。考虑到目前我国城乡居民收入差距较大、农村地区生活成本低于城镇的现实，我们可以假设农民种粮收入是外出打工收入的一半时，种粮专业户仍能专心种粮。此时，北方适度规模目标值约为60亩，南方约为30亩。在此条件下，如果全国粮食生产全部实现适度规模经营，需农业劳动力约8600万人。
由此得出，我国南方粮食生产的适度规模目标值约为30—60亩，北方约为60—120亩。但这个区间在实际操作中会因地区不同与成本收益等的变化而有所不同，一般把握在当地户均承包地面积的10—15倍。
四、在适度规模经营实践中应把握好的原则
要充分认识实现土地规模经营的长期性和复杂性，积极稳妥发展多种形式的适度规模经营。根据上述测算，在全国实现规模化经营，粮食生产需劳动力4300万—8600万人。而我国目前从事粮食生产的劳动力在1.5亿左右，这就需要再转移大约1亿的剩余劳动力。事实上,我国人多地少，农民普遍有留恋土地的情结，再加上土地所赋予的生活保障功能，决定了实现土地规模经营必然是一个较长过程，家庭小规模经营与适度规模经营将长期并存。因此，各地要积极稳妥引导耕地向种田能手集中、生产向主产区集中、企业向园区集中；大力发展专业大户、联户经营、合作经营、股份经营、集体经营、龙头企业经营以及产加销一条龙、贸工农一体化的产业化经营，探索发展多种形式的规模化经营。
发挥好市场的决定性作用和政府的服务引导作用。要在充分尊重农民意愿的基础上，以市场机制为导向，优化土地资源配置。同时，政府要更好地发挥作用，要在加快土地确权登记颁证、建设土地流转公开市场、发展社会化服务、推动农村金融保险制度创新等方面加大力度、有所作为，为土地规模经营发展创造条件；要着力加强基层公共服务体系和公共基础设施建设，充分发挥内部规模经济、外部规模经济、聚集经济相叠加的综合效应。
处理好中央和地方的关系，形成共同推进的合力。在中央层面，要统筹工业化、城镇化和农民工市民化的政策配套，还要对全国适度规模经营的发展提出明确的指导意见，从宏观上把握好适度规模经营的节奏和方向。在地方层面，各地应明确当地农户粮食生产适度规模的发展目标和规模控制线，引导土地有序流转和适度集中；同时要大力发展多种形式的适度规模经营，着力构建新型现代农业经营体系。只有宏观微观相衔接，才能探索出一条既符合世界农业发展普遍规律，又符合我国国情的规模化、专业化的现代农业发展道路。
加快推进农民工市民化，为适度规模经营创造有利环境。实践表明，推进农户粮食生产的适度规模经营，既需要创新农村经营体制机制，也需要健全和完善户籍制度和社会保障制度。实现土地流转和劳动力转移相衔接、农民工市民化与土地集中相衔接。
（作者：全国政协常委、农业部总经济师）
