京津冀都市圈人口调控政策局限和内因分析

    尽管自20世纪80年代以来就已形成一体化发展思路，但在京津冀城市圈迅速发展过程中，低层次产业吸引了大量外来人口涌入。另一方面，与人口调控政策相关的户籍、住房、就业等相关制度和教育、医疗、养老等公共服务配套改革滞后，严重影响人口在京津冀地区的均衡聚集和分布。加之区域经济社会发展差异和居民收入差异显著、人口承载力不均衡等矛盾突出，严重制约着京津冀未来长远发展。

    目前，人口调控问题已成为北京亟待破解的关键难题，也成为制约京津冀协同发展、构建新首都经济圈和世界级城市群的主要瓶颈。

    纵向来看，进入新世纪以来，北京市人口调控政策相关研究和实施大多局限于就北京市本地范围进行调控和政策规划。从最近30年北京人口调控政策历史演变和实际效果评估看，多数人口调控政策缺少从国家整体发展战略角度和京津冀协同发展角度的统筹考量和顶层设计，过多依赖户籍管控、行政限制等强制管理手段和硬性调控政策，尤其对于流动人口的调控，缺少京津冀协同发展战略下的实证分析与科学预测，简单的行政强制措施居多，社会保障和公共服务缺位。

    作为我国最早提出实现一体化发展的地区，京津冀一体化水平至今仍低于其他经济圈，其根本原因在于本地区整体市场化程度不高，发展不均衡，尚未真正突破“行政区”简单叠加的利益壁垒，未形成“经济区”协同发展的有效模式和现实路径。实践证明，单纯依靠行政方式推动很难形成区域协调发展的真正合力，必须在京津冀协同发展的国家战略规划下充分发挥市场的决定性作用。

    未来京津冀人口协同发展的调控原则与路径选择

    京津冀城市圈人口有序转移与合理分布研究，首先应从国家战略角度进行顶层设计，将京津冀协同发展的人口调控纳入国家和京津冀三地发展的长远战略规划中。其次，就其人口调控政策目标而言，不仅要着眼于人口分布与新首都圈的产业布局、城市功能定位、基础设施、公共服务和社会保障体系相匹配，更要考虑区域人口与资源环境和经济社会的协调可持续发展，统筹规划，稳步推进，促进区域内人口有序迁移与合理分布。

    实现京津冀一体化、构建世界级都市群、打造国际一流首都圈的目标应遵循以下基本原则：

    切分好政府调控和市场导向的职责分工，将顶层设计、市场导向与制度建设和法治保障相结合，综合运用多种手段进行宏观调控，构建科学的人口调控政策体系，确保人口有序转移和平稳过渡，实现人口合理分布和首都圈成功转型。

    与城市群人口分布的优化相结合，增强区域内新城、中小城市和小城镇对人口的吸纳和集聚能力，引导人口由特大城市主城区向这些地区疏散转移，实现城市群人口与经济社会资源环境协调发展。

    分析京津冀区域内人口分布和转移的现状与问题，测算区域内中小城市人口承载能力与潜力；识别影响该区域内部人口转移的市场因素和制度障碍；基于此，就提高中小城市人口集聚能力、促进区域内人口有序转移与合理分布和实现城市群协调发展等机制体制进行创新性设计。

    未来京津冀人口系统调控政策的四个方向性路径如下：

    拟定京津人口向河北等区域内人口密度较低地区有序转移疏导政策。

    对北京市2005—2012年各区县常住人口动态数据进行定量分析后发现，北京市常住人口分布不均，朝阳和海淀始终是人口最为集中的区域，海淀、朝阳、昌平和西城四区集聚了北京人口的50%。

    据地理特征进行分板块分析发现，北京人口分布有两个集聚中心，一是由海淀、朝阳、昌平、西城四区域组成的中心偏西北区域，另一个是通州、大兴、丰台、房山四区域组成的南部和西南区域。进一步可细分为内圈（东城区和西城区）、中圈（海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区）、外圈（怀柔、密云、延庆、昌平、顺义、平谷、通州、大兴、房山、门头沟）。分圈分析可发现：

    内圈人口集中程度逐渐变小，人口集中趋势可能在向“城两区”以外地区辐射；

    “内圈+中圈”即“城六区”，这一区域人口总体在向外辐射，中圈可能是人口迁移的主要缓冲区；

    尽管外圈中人口比例实际增长的只有通州、大兴，但整体仍呈增长趋势，这两区已成整个北京流动人口主要接收地。