伯克利奥斯顿公寓案例显示，非营利组织成为保护可承担性住房的一支重要力量。除了所有权转换外，获得可承担性住房资金的支持，也使这些房子的可承担期大大延长。

        提供保障房，除了政府以外，开发商无疑也是主渠道之一。但是，美国半个世纪的实践显示，这一提供形式有其不可消除的内在矛盾：一边是商人的逐利性，一边要低价提供给穷人；一边追求短期利益最大化，一边希望长期可承担性。

        所以，即便政府通过各种资助形式，与开发商建立起了公私合作关系——因为开发商建保障房，要政府资助才行——仍然面临两大挑战：一是在开发商的趋利冲动下，能否顺利走到合作结束。二是合作结束后，保障房如何继续维持它的可承担性。伯克利为我们提供了一个很好的透视案例。

        奥斯顿公寓的故事

        位于伯克利市第七街上的奥斯顿公寓，是伯克利市最早由开发商建造的可承担性住房之一，1967年完成，共有48套出租单元。

        开发商在保障房建设的公私合作中，主要表现为更注重项目的前期和短期回报——掘完第一桶金后，很少有动力将合作维持到底的。

        1986年，奥斯顿公寓第一次见证了瓦解这种合作的冲动。奥斯顿公寓由联邦3％的低息住房抵押贷款资助建造，虽然抵押贷款的期限是40年，但是政府规定满20年后可以提前还清。20世纪80年代，第一批低息房贷项目可以提前还贷了——此时，政府的税收减免优惠也基本用完。于是，在住房市场较好区域，房东掀起了提前清偿的大潮，以便去市场上租得更高房租（奥斯顿公寓显然在此之列）；在市场状况不好区域，房东则停止维修以获取最后的利润，然后等政府将房子提前收回。

        面对大量可承担性住房将退出、穷人无家可归的状况，联邦先后于1987和1990年出台了《低收入住房紧急保护法案》和《低收入住房保护及居民自有房法案》，对清偿加以限制，并通过激励因素，把住房的可承担性再额外延长20—50年。奥斯顿公寓的提前还贷也因此搁置下来。

        但是，房东为把资助房转为市场住房进行了一系列的诉讼，使议会于1996年恢复了提前偿清抵押贷款的权利。乘此东风，奥斯顿公寓的房东1996年向联邦提出申请，1997年提前还清了房贷。到2002年，全国近千个开发工程中的10多万套住房，提前还清贷款，退出了可承担性住房市场，这些房子的平均房租也随之上涨了57％。为了保护租户免受驱逐，联邦使用高级租房券，弥补租户可承担性房租（收入的30％）与实际房租之间的差额。奥斯顿公寓中的四十多户低收入家庭才因此没有被驱逐。

        但是，这也仅仅使奥斯顿公寓的可承担性多保留了5年。2002年，房东决定终止高级租房券补贴，将房子完全市场化，以便在接下来的出售中获得更高要价。

        为保留这笔伯克利市可承担性住房的重要资产，伯克利最主要的住房非营利组织之一，AHA（AffordableHousingAssociates）介入，与奥斯顿公寓的房东签订了一个5年的整体租约，其中包含优先购买权。2004年，在市政府的贷款资助下，AHA买下了奥斯顿公寓；2006年，又通过住房信托基金贷款，对公寓进行了彻底的维修改造。AHA购买、维修奥斯顿公寓，总共花费了930万美元。

        可承担性住房保护清单

        其实，从1997年还清贷款起，奥斯顿公寓就开始面临开发商建造保障房的第二大挑战：即合作结束后，保障房如何继续维持它的可承担性？正因此，奥斯顿公寓被列入了伯克利市的 “可承担性住房保护清单”，收入伯克利市2001年的“住房元素”报告。

        按照加州法律，每个城市都要编制一份“住房元素”报告，借此更好地为社区规划、提供充足的住房。而其中不可或缺的部分，是提供一份城市 “可承担性住房保护清单”，列举未来10年有可能失去其可承担性、转入市场的住房名单；并且还要说明，政府将采取何种措施加以保护。

        伯克利最近两次的“住房元素”报告分别编制于2001年和2009年。2001年的“住房元素”显示，需保护可承担性住房分为两类。第一类16个项目、990套住房，主要由联邦的低息抵押贷款资助40年或者20年前建造，在接下来的10年内，有到期转变为市场住房的危险。第二类6个项目、174套住房享受税收补贴资助，建于1987—1989年之间，因为只有15年的可承担期，也会在接下来的10年内到期。

        最初补贴计划（如低息房贷、税收补贴等）的到期，意味着合作结束，这时不能阻止房租恢复到市场水平。继续做可承担性住房的唯一办法，是实行租金补贴（用来支付可承担性房租，即租户收入的30％，和公平市场房租之间的差额）。所以再看2009年的 “住房元素”报告，“可承担性住房保护清单”下的7个项目、504套住房，几乎无一例外都接受租金补贴。当年奥斯顿公寓还清房贷之后，也是靠高级租房券继续维持了几年可承担性。

        但这带来两个挑战：第一，政府总能够提供足额资助吗？联邦最早的租金补贴合同是10—20年，后来由于受到联邦拨款额度的限制，只能一年一度地更新。因此，仅仅依靠联邦的租金补贴来维持其可承担性的一个风险是：如果联邦政策改变，削减甚至停止租金补助，这些房子的可承担性就会受到危及。第二、开发商总愿意将之作保障房吗？即使联邦不中断拨款，保证租金补贴，开发商也未必愿意继续。奥斯顿公寓就是这样——在接受了5年的租金补贴之后，房主还是决定终止其可承担性，进行市场出售。

        像2001年保护清单中的那些住房，最后如何找到了出路？奥斯顿公寓案例已经显示，非营利组织成为保护可承担性住房的一支重要力量，除了所有权转换外，获得可承担性住房资金的支持，也使这些房子的可承担期大大延长。（国家行政学院 马秀莲）