依法治国如何成为全面深化改革的“定海神针”

全面深化改革，是党和国家面临的新形势和新任务。正是这个新形势和新任务决定了全面推进依法治国的必然性和紧迫性。反过来，依法治国对于全面深化改革又具有不可取代的保驾护航作用。

党的十一届三中全会是党和国家发展历程中的一个伟大历史转折。这个转折确立了党的基本路线这个最根本主题，即把我们的工作重心转移到以经济建设为中心的现代化建设上来，就是后来概括的一个中心两个基本点。就现代化建设而言，从十一届三中全会到今天的三十多年来，我们一直在坚持这个基本路线不动摇，并且取得了举世瞩目的伟大成就。但三十多年的发展变化，让形势和背景也有了很大不同，这就需要我们作出适时调整，与时俱进。

十八大后，党中央把改革提到了重要的议事日程上，十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。由此可见，改革已经成为新一届中央政府推动经济社会发展的重要手段，成为了新形势下继续坚持党的基本路线的重要措施，也成为了治国理政的重要“抓手”。

通过改革，释放经济社会内生的活力、动力，向改革要“红利”，并由此继续推动经济建设健康发展。今天的改革，是全面的而不是局部的、是深化的而不是表面的。我们需要用权威、公平、发展、稳定的“定海神针”来定义改革、推动改革、规范改革、保护改革，这个现代化的“定海神针”就是法治。

法治对改革具有先导作用。今后立法将对改革起到引领作用，立法先行，或者授权先行，不允许在法治轨道之外改革。面对改革决策与法治的关系，需要将法治权威置于改革之前，运用法治思维和法治方式推进改革，寓改革于立法之中。要走出“改革就是要突破现有法律”、“没有违法，就没有改革”等认识误区，同时也要避免陷入把改革与立法相等同的极端认识。

法治对改革具有规范作用。这种规范作用首先表现为正当程序对改革的规范作用。正当程序思维在法律思维中是一种技术性的思维，是为实现法治目标服务的，具有工具理性和附属性的特征，相对于实体而言，随着对程序价值的认识逐渐深化，其本身就存在不依赖实体而存在的独立价值。独立价值有三：一是能够限制改革决策的恣意；二是调动参加者的积极性，促使其作出理性的选择；三是迫使决策机关保持立场的一贯性。为使程序不至于流于形式，需要程序的内容不是机械决定的，程序的参与者具有一定代表性，程序的操作由专业人士进行，程序的决定具有权威性，同时还需注意程序的实质性价值。

法治对改革具有调整作用。处理好改革与多数人的利益关系，形成合理的利益关系结构是我国改革开放的重要起点和经验。三十多年前，平均主义利益藩篱的打破，使得改革赢得支持和强大合力；三十多年后，贫富差距扩大、利益结构失衡成为制约我国改革全面深化进行的重大障碍。能不能突破利益固化的藩篱，形成合理的利益格局，决定着全面改革的成败。当前，我们需要继续进行收入分配、市场化和行政体制改革，这些改革需要法治，需要用法律来调整利益结构失衡的格局。离开法治，分配中的无序和不公正难保不会出现。

法治对改革具有保障作用。改革的成果需要法治固化。这样一层关系可以理解为法治的“定”和改革的“变”，法律法规的特点是“定”，一旦固定下来，全体社会成员都要遵守；改革的特点是“变”，即突破原有的体制和规则。法治在巩固改革成果，让制度更加成熟定型方面有着关键作用。制度设计、政策规定等经由法律程序上升为法律法规以后，对于依法治国、依法执政和依法行政能够起到助推作用；同时将改革开放的成果进行固化的过程，也是法治本身不断调整和不断完善的过程。我们不仅要让成熟的改革经验上升为法律法规，更要用法治巩固改革成果。

（作者为国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士生导师）