地方政府在保护生态环境方面为何动力不足

《环境保护法》第十六条明确规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”加强环境保护、推进生态文明建设、努力建设美丽中国理应是各级政府的重大责任和共同任务。

但是，在现实中，虽然地方政府具有相对独立利益和资源配置权，一些地方政府却在保护生态环境方面动力不足，环境责任落实不到位问题明显存在。

“重经济增长、轻环境保护”思想根深蒂固。在社会主义市场经济体制下，我国各级政府职能应该转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但在目前制度环境下，特别是“分灶吃饭”的财政体制和依然重GDP增长的考核机制，导致地方政府往往从自身的政治利益和经济利益出发，不惜牺牲环境资源追求经济增长。当环境保护与经济增长发生冲突时，虽然强调以科学发展观为指导，但往往是经济优先、增长至上。地方政府“口头环保”的现象仍然存在，越是在欠发达地区，越是基层政府，这种现象越明显。

环境监管体制存在明显缺陷。由于财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门工作首先受制于地方政府，服务服从于经济发展成为其重要工作目标。根据相关规定，地方政府环境保护职能由环保、发改、工信、建设、水利、农林、海洋、国土、交通、公安等多个部门履行。环保部门“统一监督管理”职能很难得到落实。一些部门对自身环保任务重视不够，履职敷衍现象较为普遍。在应对污染物排放总量减排、重点流域治污等环境保护部组织的考核中，地方政府虽然授权环保部门牵头协调，但往往限于考核内容本身。在日常工作中，地方环保部门发挥不出应有的综合协调作用，甚至处于弱势地位。

地方政府环保不作为问题没有得到根本解决。不少地方工业园区规划的污水集中处理、集中供热供气等环境基础设施建设滞后，一些城市污水处理厂管网不配套、雨污不分流，这些反映了地方政府对环境基础设施投入不足。对环境违法企业，有的地方政府具有袒护倾向，对环境执法进行干预。为企业获得环评批复而做出的政府承诺，如卫生防护距离内的搬迁、环境基础设施配套等，往往不能按时兑现。受地方政府影响，环境信息公开特别是污染信息公开往往不及时、不充分甚至不准确。

地方政府之间的行政分割也是落实环境法律法规的一大障碍。相邻地区在竞争与合作中首先考虑的是当地企业利益。各地在产业布局规划中，往往把污染大的项目布局在下游，或与其他地区交界的地方。这样，企业就可以为本地政府创造财富，而让外地承担环境成本。特别是随着环境执法越来越严格、辖区群众环境需求越来越高，而边界地区是环境执法相对薄弱地带，往往成为一些地方政府布局“两高”项目、企业转移污染的首选地带。

面对日益严峻的环境形势，必须强化政府环境责位，特别是把地方政府环境责任落实到经济社会发展全过程之中，确保环境保护各项法律制度落到实处，确保群众拥有基本的、不损害身体健康的环境质量。

用法律来规范中央政府和地方政府的关系，为保护生态环境提供体制机制保障。地方政府提供地方性的公共产品，既是中央政府在地方的利益代表者，又有着地方利益最大化的主观要求。分灶吃饭的财政体制，加上地方政府财权与事权不对等，尤其是基层政府不仅承担着区域性公共产品的供给，还承担着基础教育、环境保护等全国性公共产品的供给，财政压力不断加大。这就导致地方政府往往不惜代价追求经济增长和财政增收。对此，应尽快制定一套法律规范，明确划分中央和地方各级政府的职责、权限、利益，解决地方各级政府财权与事权不对称的问题，消除政策博弈，推进中央政府和地方政府关系规范化、法制化。要认真借鉴发达市场经济国家的政府管理体制，把目前“分灶吃饭”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制，从而抑制地方政府加快经济增长的冲动，把资源配置的权力真正交给市场。只有这样，保护生态环境才有体制保障，地方政府的环境责任才能真正落实到位。

按照“在发展中保护、在保护中发展”的要求，构建科学的政府政绩考核指标体系。当务之急，是建立一套能够体现经济社会与环境资源协调发展的地方政府考核指标体系，加大环境和资源指标的考核权重。特别是研究设计出经济增长与环境资源相互关联的指标，在经济转型发展中考核环保成效，在环境质量改善中考核经济发展的质量和水平。对各级地方政府签订的环境保护责任书，要严格考核，严格奖惩，真正使各级党委、政府“一把手”在任职期间的政绩评价与当地生态环境保护挂钩，实行环保“一票否决”。进一步推进绿色GDP核算研究工作，建立以绿色GDP为主要指标的政府政绩考核体系。

完善执法监管体制，坚决维护国家环境法律法规的权威性和严肃性。我国环境保护法律法规不少，但并没有完全执行到位。建议进一步完善国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，全面加强国家区域环保督查中心能力建设，提高督查效能，督促各级地方政府真正全面落实环境法律法规。从区域环境督查工作的现状来看，地方政府对主要污染物总量减排高度重视，工作措施比较到位；对没有考核指标要求的环评审批制度、“三同时”管理制度以及企业达标排放和环保核查等基础性工作重视不够，措施不力。督查中心要坚持将督查政府和督查企业相结合，突出督查地方政府环保责任、督查企业污染治理主体责任，把督查政府执行环境法律法规的要求落实到督查具体项目上来，把督查具体项目融入到督查政府落实环保责任上来。完善约谈地方政府官员等责任追究制度。

全面深化环境信息公开，推进对排污企业和地方政府的社会监督。环境信息公开是国务院确定的政府信息公开的重点领域，各级环保部门不仅要及时公开环保核查与审批信息，而且要真实客观地公开环境监测信息，特别是社会广泛关注的城市空气环境质量、各类水环境质量和重点污染源监督性监测结果，并定期发布违法排污企业名单。只有真实客观公开环境信息，才能推进公众深度参与环保公共事务，公众监督污染企业和地方政府才能落到实处。

加快实施有利于保护环境的经济政策，让地方政府保护生态环境具有内在动力。与污染的外部不经济相反，治理污染是以外部经济为特征的，保护的是环境，涉及的是利益。要进一步制定并完善有利于保护环境的经济政策，使外部效益内部化，至少做到“守法成本低、违法成本高”。这样，治理污染、达标排放就成为企业的自觉行为。认识到保护环境更有利于企业发展，地方政府对保护环境也就具有了内在动力，国家的环境法律法规和政策就能得到有效落实。

（作者王曙光:环境保护部华东环境保护督查中心）