在此经济社会背景下，中国养老保险制度的“空账”自有其“不幸中的大幸”的运气。如果现在仍然一味地强调增加社会保险基金的积累，是否明智，尚待三思

社保基金近年投资收益欠佳。据媒体报道，审计部门之所以给出这样的判断，其理由是：近年来，A股市场结构日趋多元化，标的指数个数及开放式股票指数型公募基金产品市场规模均与社保基金会初始投资指数化产品时有较大差异。但社会保障基金仍以自营方式进行指数化投资。2010年到2013年，社保基金会自营指数化投资组合亏损共计69.53亿元，其中2013年亏损14.7亿元。

媒体刊登的这段话说得非常专业，并非一般读者能够读懂。但是有一点应该是可以确定的，这就是社会保障基金投资其实不太成功，甚至可能出现了较大的亏损。

要理解社保基金投资“不太成功”甚至“亏损”的背景，可能有必要追溯一下社会保障制度近半个世纪以来的历史变迁。我们知道，从上个世纪70年代发生的“石油危机”以来，发达国家的资本借“全球化”的东风，大量地向发展中国家转移，致使全世界的经济社会结构都发生了急剧的变化。与此相伴相随，国际上的社会保障制度也一直处于一个不断变化的过程中。

上世纪90年代，国际劳动组织提出了一个新的概念——社会保护。1993年，国际劳工局局长汉森说：“近期来，也就是在过去的三四十年期间，社会保障的概念已进一步扩大到向所有公民提供普及化的基本社会支持的社会保护体制，而不再考虑交纳投保金情况或就业史。”汉森的讲话表露：社会保护已经超越了被绝对化了的社会保险的政策思路和制度安排，不再纠结于缴费以及工龄。

2012年，国际劳工大会通过了《关于国家社会保护底限建议书》。以此为基础，国际社会其实又达成了新的共识。《建议书》中提出的新的建议是，各成员国要重新确定提供社会保障的选择顺序，优先考虑那些目前未受保护的、贫穷的、弱势的社会群体，譬如在非正规经济组织中的工人及其家庭，要为这些社会群体在他们的整个生命周期中提供有效的、基本的社会保障。《建议书》还提出，要重视以非缴费型或者根据经济情况来提供福利保障，确保相关制度安排的有效性，使被保护的社会群体和个人能够得到必要的商品和服务。

解读上述的新概念——社会保护和社会保护底限：就是与职业密切相关，并经过长期缴费形成基金以预防风险的社会保险制度已经失去了以往“专宠”的地位，由税收和财政支付的社会转移重新得到了肯定。造成这样的变化的原因是：其一，随着经济增长方式的改变和产业结构的调整，长期失业、非正规就业和不充分就业成为世界各国的普遍现象，这给社会保险缴费带来了极大的困难；其二，因为世界经济和投资市场的不稳定，地区性乃至全球性的金融风暴频发，使社会保险基金的投资保值面临着极大的风险。以上从社会保障制度到社会保护制度的国际发展趋势，在中国的政界和学界，似乎都没有得到足够的重视。

茅于轼最近发表的一篇文章指出：现代人的消费，吃的，穿的，用的，以及各种服务，都是当代人提供的。吃的粮食是当代人生产出来的，不是几十年前储蓄剩下的。更不用说服务，诸如医疗、教育，都是当代人提供的。前人无论如何增加储蓄，也不可能为现代人提供粮食或服务。因此，他认为：完全没有必要鼓励百姓为了养老再增加储蓄。更因为中国资本市场极不完善，对资本的管理很落后，不能保证资本金保值增值，把别人的养老金赔了岂非更糟。

当然，审计署在提出以上审计结果之后，也给出了一系列的建议。但是，在全世界都没有走出金融风暴带来的经济困境之时，中国的经济似乎也没能独善其身（当然不是非常糟糕）。在此经济社会背景下，中国养老保险制度的“空账”自有其“不幸中的大幸”的运气。如果现在仍然一味地强调增加社会保险基金的积累，是否明智，尚待三思。

（作者系中国社科院社会学所研究员，社会政策研究中心秘书长）