湖南邵阳城区1000名市容监督员8月1日起上岗，对乱扔烟蒂、纸屑、横穿马路等不良行为进行管理与罚款，罚款金额的80%归市容监督员所有。针对舆论的质疑，邵阳市城管局局长王大松表示，此举于理于法并无不妥。

王大松所谓“于理无不妥”，是说市容监督员大多生活困难，“设此岗位可以解决一部分人的就业与生活问题”。所谓“于法无不妥”，是说市容监督员由城管“带人执法，带队管理”，是协助城管执法，执法资格没有问题；而将罚款的80%作为市容监督员的绩效工资，是为了提高他们的工作积极性，使他们的工资收入（基本工资500元加绩效工资）达到当地最低工资标准（800元）。

从城管部门的角度看，市容监督员进行“罚款提成”或许并无不妥，但从城市管理和执法工作的角度看，将“罚款提成”作为对执法人员的奖励，甚至作为他们的绩效工资，属于典型的“罚款执法”，相当于给执法人员下达罚款指标（对邵阳市的一名市容监督员而言，他每月的罚款指标不低于375元，这样他才能至少获得300元提成作为绩效工资，他的收入才能达到最低工资标准），这种做法就是很不妥当的。中央和地方有关管理部门一再强调，严禁用目标管理的方法确定罚款数额，严禁向公安、交通、城管等部门下达或变相下达罚款指标，对违法行为的罚款要实行“收支两条线”，严禁罚款进入任何个人的腰包。邵阳市明文规定市容监督员提取80%的罚款作为绩效工资，与严禁“以罚代管”、严禁下达或变相下达罚款指标的规定背道而驰，怎能说“于法并无不妥”呢？

不能向执法人员下达或变相下达罚款指标，不能用“罚款提成”之类的目标管理方法去激发执法人员的积极性，这个道理再简单不过。前些年，一些地方屡屡出现“陷阱执法”、“钓鱼执法”，其主要原因就在于，执法单位和执法人员能够从罚款中获得实际的利益，使得他们想方设法创造条件要多罚款、多创收。近年来，各地逐渐建立罚款“收支两条线”制度，旨在通过对罚款收入和支出进行严格的分开管理，避免将罚款收入与执法单位和执法人员的利益挂钩，避免激发执法单位和执法人员“陷阱执法”、“钓鱼执法”的积极性。

这样一来，“收支两条线”就成了一些执法单位否认自己进行“罚款执法”、“执法创收”的最好理由。比如最近深圳市北环大道升级为该市首条科技管理示范路，仅8月10日一天，这条路上就查出各类违章行为3000宗，罚款总额近百万元。舆论质疑交管部门“执法创收”，深圳市交警局负责人回应称，交通罚款实行“收支两条线”，罚款全部上缴财政账户，交通管理所需经费和人力成本由财政部门另行发放，与交通罚款多少无关。

然而，实际情况远非如此简单。执法部门的罚款实行“收支两条线”，只能保证罚款多少与执法人员的个人收入没有直接关系，却不能保证罚款多少与执法部门的收益没有间接关系。2004年7月财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），明确了政府非税收入的分成管理政策，规定“政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”，其中“涉及部门、单位之间分成的政府非税收入，其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准”。罚款作为非税收收入的一种，城管、交通等部门能够以征收机关的身份参与“分成”，体现的正是罚款收入与执法部门之间的间接关系。

财综[2004]53号文件实施7年有余，现在仍然有效。仍以深圳为例，该市财政委今年4月印发《深圳市市本级非税收入分成资金划拨规程》（深财资[2012]1号），明确了非税收收入的分成划拨办法。按照这一规程，交管部门作为执收（罚）单位，可以向财政部门提出划拨交通罚款分成收入的申请，财政部门审核通过后，在20个工作日内完成分成资金的划拨。交管部门能够从交通罚款中“分”得几“成”，由交管部门和财政部门或其他方面协商、博弈而定，其中真实无虚地体现了交通罚款与交管部门之间的间接关系，这是怎么也否认不了的。

从执法人员的“罚款提成”，到执法单位的“罚款分成”，尽管有直接关系与间接关系之别，其背后的逻辑却是一致的——经过单位内部的安排，“罚款分成”的一部分可以转换成为执法人员的“罚款提成”。可见，要避免罚款成为“执法创收”的手段，单靠实行“收支两条线”是远远不够的。这方面最关键的制度保证，一是要改革非税收入分成制度，通过编制科学的综合财政预算，由财政向执法部门提供足额经费保障；二是建立和完善依法执法、公正执法的标准，以严厉的问责究责制度对执法部门和执法人员施以严格约束，严禁用“罚款提成”、“罚款分成”等利益激励机制去“刺激执法”。 （于骞）