面对1948 年的中国情势，包括参谋首长联席会议在内的军方，都正在评估关键时刻美国所应采取的对华策略。在军方部门的意见中，可以陆军部在1948 年7 月26 日，综合参谋首长联席会议的意见，透过国家安全会议执行秘书索尔斯将军，向国家安全会议所提出的“国家安全会议第22 号文件”最为详实。由于陆军是美国的主要军种，此文件也必然代表陆军在参谋首长联席会中之立场，所以在此详细的介绍。在此一文件里，陆军部分析美国对华政策、国共双方的军事概况、国府内部的政治气氛、中共与苏联的关系、苏联的远东目标，以及政策等议题。陆军分析美国现阶段的对华政策包括：

　　(一)承认国民政府为中国的合法政府。

　　(二)中国应以政治手段消除国内的军事冲突，以增加对世界和平的贡献。

　　(三)中国应该强化国府的代表性，以完成中国统一与民主的目标。

　　(四)当中国在进行和平、统一与真正的民主目标时，美国政府将给予中国协助。

　　(五)美国应继续维持在华军事顾问团，以协助中国建立一个有效率的军队。但此项协助不便直接涉入中国的内战。

　　此文件比较国共双方的军事力量，表示中共已拥有可先发制人的战略地位。军队上，国军约为二百二十万人，共军则有一百三十五万。不过国军部队过于分散(有一半的人数被孤立在华北、东北与华中地区)，已抵销和共军数目的差距。除此之外，国军还有二项危机：一是被围困的国军不但已缺乏大规模的攻击能力，而且防御力也在消退中。二是国军由于缺乏陆路的补给运输，且阵地过于分散，导致空中运补负担更为加重。相对的，中共军队则可以集中力量占领重要的战略据点。

　　对国府政治气氛上的看法，陆军部表示目前蒋介石依然是国府内各派系的平衡力量。国府任命翁文灏为行政院长，意味着行政大权还是握在蒋的手中，行政院的功能还是相当有限。翁个人虽是改革者，但在彼时他完全没有权力，国府的政治权力也仍是由蒋介石掌握。

　　同时陆军部也注意到香港将要成立临时政府的李济琛的反蒋势力。但陆军部认为，即使有证据显示蒋介石现今之地位已遭受到严重的挑战，但李济琛仍未能有足够的力量形成一个有效的临时政府，因为大部分的军事、经济与政治仍然由蒋介石大权在握。

　　至于中共与苏联的关系以及苏联的远东目标，陆军部认为中共在军事力与政治力的增长下，会协助苏联达成下述的目标：一是在东北建立一个由苏联支配的傀儡政权；二是由于预期国府会崩溃，所以苏联会有一项更积极的对华计划。

　　最后，陆军部的综合评估为，国府情况会持续恶化。不过如果军队没有出现大规模叛逃到共党阵营，以及在城市中的罢工与粮食暴动可以控制，则国府是有能力防止立即的失败。陆军部预估，如果未能改善军事与经济情况，则国府的防御能力只能维持三个月左右。在此严峻的情况下，美国必须思考：一旦国府瓦解，会对美国的安全产生何种的影响？对于防止国府的失败，美国应该采取何种态度？对于承认或者援助中国的地方性政府，美国应该采取何种态度？

　　而为处理目前中国的局势，陆军部提出四项选择以供杜鲁门政府选择：

　　(一)对华的援助增加到最适当的上限，不过参谋首长联席会议认为此选择项对于美国的财政是一大负担。而且由于国府内部军事与经济的衰退，此项援助是否能达到效果也不无疑问。

　　(二)撤出美国的对华援助，不过陆军部认为此项行动毫无疑问会加速国府的灭亡，以及经济财政的衰败。而且它也违反国会刚通过的四亿美元援华法案。

　　(三)根据现行的计划继续对华援助，此项行动符合国会的援助计划，同时也维持住美国既定的对华政策。不过这项选择在短期之内，对国府并无多大帮助。它只是以金钱换取时间，等待世界局势明朗化而已。

　　(四)当现有政权崩溃时，对华援助与承认可以从国府转移到适当的地方政权，美国必须注意此项选择，是否会涉及考虑与某些分离运动共同合作，或者和他们保持一定的距离。但陆军部也表示，鼓励分离主义是违反既定的对华政策。

　　相对于国务院体系，仅希望以有限度的经援方式协助中国，参谋首长联席会议的意见要来的更周密与完备。他们主张经援必须与必要的“配套”措施相互应用。例如在1948 年3 月31 日，在审议援华法案之际，参谋首长联席会议曾指出：希腊的例子已显示出，如果内部的法律与秩序无法达到某种程度的稳定，则单仅靠经援是不够的。因此，对中国的援助如果只以经济援助，而不加之军事援助，以改善现行的状况与内部冲突，则将是不智的。

　　1948 年8 月5 日，参谋首长联席会议在国防部长的要求下， 对于“国家安全会议第22 号文件”作出响应，而提出一项名为“美国可能采取的对华行动”的报告，分析参谋首长联席会议的意见约有以下几点：(一)他们再次以军事的角度，强调援助中国的重要性。它有助于中国的统一、安定与美国的国家安全，并可有效遏制苏联在远东的扩张。(二)这个会议主张经援须要配合军援，才能达到一定的价值。没有军援的经援是不智的，因为军援有助于中国现阶段内部军事冲突的缓和。(三)中国在美国的援外计划中居于次要地位(1949 年的援外预算中，中国只占6.7%)。(四)从军事的角度分析，认为对抗共产主义在中国的发展，有助于美国的国家安全。参谋首长联席会议的理由是：

　　美国必须防止类似的共产势力——无论是单一的，抑或是联合的——对西半球的威胁。而苏联不管是在亚洲，或者是西欧，抑或两地区的势力支配，都将是对美国安全的主要威胁。就美国的安全而言，有需要使中国免于苏联的支配，否则整个亚洲或许会完全落入俄共的势力范围。就美国的军事利益而论，需要欧亚国家反对苏联的扩张。借由中共在中国的军事

　　行动，苏联的扩张与长期目标可以更进一步的深化。

　　苏联的扩张是不符合美国的利益。随着日本于战后被占领和非军事化，目前在亚洲唯一显示出有能力可以抵抗共产主义扩张只有国民政府而已。除非国府能获得足够的军事援助，以便有效的抵抗共产主义在中国的扩张，否则国府很快会倾倒，如此会终结在亚洲唯一可以对抗苏联的力量。美国要支持国府掌控东北，否则中国将会丧失丰富的军事物资，以作为未来世界五强之一的条件，而五强之一又是美国对联合国的承诺。时间对苏联在中国的发展是有利的。如果中国内部持续混乱，最后可能会导致国民政府的灭亡。而如果中国的稳定是有必要性，则包括军援在内的美援，是需要及早进行的。

　　参谋首长联席会议在分析中国局势、美国对中国的立场，以及苏联在远东的可能发展后，对于陆军部四个美国对华政策的选项，他们的建议是，虽然美国现阶段不可能对中国提供大规模的军援与经援，但亦未必能预言援助中国为时已晚。现在中国的情况确是较前恶劣，但并非任何的美援都必然无效。参谋首长联席会议主张，美国应该持续现有的援助；而此项对华援助如果能受到良好的监督，必然会达到效果。

　　参谋首长联席会议并不是预测这种援助能够扭转态势，不过他们相信至少会有助于延缓国府局势进一步的恶化。他们强调美国应该继续对中国，进行目前已授权的援助计划。a 质言之，参谋首长联席会议认为目前美国必须给予中国援助，而援助的过程需要有相关的配套措施，而不能只靠单纯的经济援助。而此配套措施，就涉及本文稍后将讨论的军事顾问团。