近期，南海领土争端再一次成为国内外关注的焦点。越南立法圈占西沙南沙群岛，作为回应，国务院批准设立地级三沙市。为解决南沙领土问题专门调整辖区，可谓我国解决边界问题的新思路。

有“新思路”，自然也就有“旧思路”。建国初期，中缅边界问题的解决，被誉为“新中国处理边界领土争端的典范”，可谓“旧思路”的典范。“新思路”的效果尚需时日来考察，“旧思路”的得失，则已不难看清楚。

六十年代中缅边界谈判 中国让步

中缅三段争议边界缅甸跟中国云南接壤，两国边界线有2700多公里长。建国初期，中缅边界大部分已经划定，只有三段边界未决。这三段有争议的边界是历史遗留问题，英国在缅殖民时入侵西南边疆的给中缅边界所造成的。

阿佤山区一段，英国划定“1941年线”作为边界，国民政府未提出异议

第一段争议边界是阿佤山区的一段，即所谓“1941年线”问题。1941年，英国与国民政府在佧佤山区划定了一条对英方有利的边界，这就是" 1941年线”。该线将班洪部落的一部分和班老部落的全部划入英属缅甸。但是，国民政府始终未与英国进行实地勘界树桩。

为何当年国民政府与英国签订1941年线？学界有两种观点。一种是英国要挟说。1941年正值中国抗日，英国以封闭中国战略物资的交通要道—滇缅公路为要挟，迫使民国政府同意以换文的形式在南段未定界划了一条片面利于英国的边界线，即“1941年线”。

另一种是朱昭华的观点。朱昭华认为，抗日战争爆发后，日本封锁了中国整个海岸线，滇缅国际交通线变成了一条重要的运输通道。为了增强运输能力，国民政府下定决心修筑一条滇缅铁路。然而，要修通此条铁路，中国必须得到英国的大力支持。中国政府就此问题多次向英国提出请求，但英国政府却以此为条件，强迫中国政府划定了中缅南段未定界，即“1941年线”。划定后，国民政府未就此段边界提出过异议。

缅甸独立后，全盘接受了英国殖民时代的权益。不过仅在地图上，把这两个部落辖区划入缅甸的掸邦，但并没有实际控制。1951年，国民党军李弥残部长期盘踞缅甸掸邦，人民解放军追击到此，当时这里没有缅甸军队，中国军队当时并没有承认1941年线。

勐卯三角地区：英国以“永租”得管辖权，缅甸独立后继承“永租”关系取得实际控制权

第二段未定边界是在南畹河和瑞丽江汇合处的勐卯三角地区，面积约250平方公里。这一地区的边界问题又称“南坎问题”。这个地区是中国的领土，1894年，清政府与英国谈判时，英国也承认这一点。但是，在1894年中英两国签订《续议滇缅界务商务条款附款》以前，英国借口勘察两国边界，不经中国的同意，擅自通过这个地区修建了由八莫到南坎的公路。

1897年，中英两国再一次签订有关中缅边界条约的时候，英国又以“永租”的名义取得了对中国这块领土的管辖权。缅甸独立后继承了对此地区的“永租”关系。当时的国民政府忙于国内战争，无暇提出废止永租关系、收回领土的要求，但是拒绝接受缅甸政府的租金。因此缅甸在新中国成立之前，就已经取得了这一地区的实际管辖权。

尖高山以北的一段：英国曾承认片马以及岗房，古浪三地属于中国

第三段未定边界是尖高山以北的一段。长期以来这段边界大部分区域是当时中缅两国政府没有能力管辖的。1891年清政府直隶候补道姚文栋称这一段“即未属华，亦不属缅”。在1894年的中英《续议滇缅界务商务条款》中载明，这条边界需要两国最后进行勘察测量再进行划分。可见，在当时的条约中也并没有划定。因此，尖高山以北的大片地区从清末以来就一直是中缅两国之间的未定界。

1926年，英国侵入位于恩梅开江和迈立开江之间的江心坡地区，但遭到当地人民反抗。这后来史称“片马事件”。“片马事件”事件发生后，英国被迫撤军。1911年4月10日，英国向中国政府发出照会，承认片马以及岗房，古浪三地属于中国。但是，在此之后，英国军队又再一次入侵这一地区，并长期占领，实施管辖。1948年1月4日，缅甸独立后，英国退兵，缅甸宪法把尖高山以北中缅未定界地区划入缅甸克钦邦。

中缅边界谈判过程建国初期领导层并不急于解决中缅边界问题，而是希望维持现状，待到适当时机才解决的。相比之下，缅甸则迫切希望解决边界问题。因为1952年中国军队为追击败退到缅甸的国民党党军已经越过“1941年线”，并在当地驻扎下来。缅甸担心中国借狙击国民党军队入侵中国。所以，缅军也在南北两段未定边界向前推进，抢占了有争议的地区。开始时，双方都保持沉默。1955年两军在黄果园差枪走火，黄果园事件让双方明白解决边界问题已迫在眉睫。因此，从1956年初起，中缅开始谈判边界问题。

缅甸要求中国承认“1941线”并从“1941年线”撤军作为谈判基础，但云南省委不接受

中方在“1941年线”驻军让缅甸深感压力，因此“1941线”双方驻军的问题成为边界谈判重要问题。1956年6月7日，缅外交部白灵顿大使对中国大使姚仲明大使提出“1941年线”问题的看法：缅甸认为“1941年线”是缅甸自英国继承的边界条约，希望中国政府能够接受，并目，在中缅边界谈判进行之前，虽然了解到中国对这条线存在看法，但在对以往条约进行审查之前，希望中国军队不要越过“1941年线”。如果中国方面希望修改该条边界线，缅甸政府愿意以和平友好的原则加以考虑。

1956年8月16日，姚仲民大使跟白灵顿沟通时，认为中缅双方的政治地位已然不同，中国成为了社会主义国家，而缅甸则摆脱殖民统治，成为新生的民族国家，若继承英国殖民时代的“1941线”是不符合中缅目前的国情。于是他向外交部提出建议，称中国方面暂不撤军，并目指出缅甸继承英国与国民党签下的“1941年线”并不合理，一是不符合两国的国际地位，同时也不符合两国平等友好的交往原则。云南省委领导也赞同姚的观点，认为从“1941年线”以西撤出等于承认了这条线，于谈判不利，并将此观点呈报国务院。

中方让步：承认“1941线”并撤军，也要求三段未定边界应作为一个整体一揽子解决

中缅在“1941年线”问题僵持不下，眼看谈判就陷入僵局。此后，缅甸方面有多次要求中国撤出“1941线”以西，认为这是双方边界谈判的基础。1956年8月25日，缅甸驻华大使吴拉茂再度向周恩来提出希望中国撤出。缅甸之所以要求撤军，是因为中国军队如果继续驻扎在这一地区，缅甸会有来自中国的压力。

1956年8月27日，周恩来召集会议研究对策。会议认为“1941年线”是两国边界谈判最大分歧，也是解决中缅边界问题的关键。根据国际法，假如一国政权发生更迭，政治条约等其他性质的条约可以不承认或者进行修改，但是划分边界的相关条约应给予承认。“1941年线”虽然因为太平洋战争爆发没有打下界桩，但当时中英政府以换文方式划定边界，按照一般国际惯例英国尊重约文，由此，中国政府没有否认“1941年线”的法理根据。最终，会议原则上接受“1941年线”。

1956年10月22日——11月8日，中缅双方在北京进行会谈，缅甸建议中方接受缅甸独立时边界的实际情况，中国答复：“1、北段边界传统习惯线包括麦克马洪线可以接受；2、1941年线有效，3、废除三角地租约，4、中国收回片马、岗房、古浪三个地方。但是，中国同时也要求三段未定边界应作为一个整体一揽子解决。最后双方发表联合公报，到1956年底，中国完成撤军，缅也从片马、岗房、古浪撤军，“但缅甸政府工作人员可以进入这一地区”。1956年11月，全国人大常委会议会议通过上述建议。在同一个月内，吴努在仰光的记者会上表示：“周恩来建议鉴于日前中缅的友好关系，边界问题不应该依靠历史，而在现实基础上全面解决。”“周恩来己经接受了1914年麦克马洪线和佤邦境内的1941年线。”

谈判结果中国吃亏：承认“1941年线”没收回勐卯三角地区，收回片马、古浪、岗房

1960年，中缅双方签订了边界条约，解决了中缅边界问题。最终，中国承认“1941年线”并撤军，只收回了南段班洪、班老辖区内“1941年线”分割出来以东的一块地区，大约为189平方公里。在中国没有收回的租借给缅甸的勐卯三角地区，面积为220平方公里。尖高山以北的一段未定边界，最后只收回原本属于中国的了片马、古浪、岗房等地区，约为153平方公里。总之，中国收回约342平方公里，失去220平方公里，也就是只收回约122平方公里左右。对于此次边界谈判，学界基本都承认，中方作出了很大的让步。

国内有意见反对“让步”

对于此次让步，中国驻缅使馆、云南、军方和中缅边界地区开始时均有意见的。例如，在佤邦未定界地区，当地少数民族上层在得知他们统治的大部分地区划给缅甸的情况下，要求脱离中缅自行独立，“干部、战士在该地区进行了几年的工作，与当地人民群众结下了深厚的感情，加之过去一段时期片面宣传‘佤山是中国领土’、‘佤山不可分割’、‘不能以领土换和平’等等，一旦把‘一九四一年线’以西划给缅甸，大家会感到思想转不过弯来，更不好对群众做工作。”

中央解释为何要“让步”

当然中央也明白吃了亏。“1957年3月，周恩来先后在全国政协会议上、在昆明召集的云南省各界和少数民族代表参加的座谈会上做了关于中缅边界问题的报告，主要针对一些人认为中央解决中缅边界问题的方针‘吃亏太大’的问题，从解决该问题的目的、国际意义方面，进行了说服工作，‘进一步统一了全国各方面在中缅边界问题上的看法。’中央指示云南省委在开展未定界地区的工作时，“不要强调国民党政府签订1941年协定是卖国行为，也不要称1941年协定是卖国协定。否则，不仅不能解释清楚，反而使群众思想更加混乱”。对“1941年线两侧的头人和民众要进行说服和劝导。”（《中缅边界问题的解决:过程与影响》，范宏伟，南洋问题研究，2010年第3期）

1956年12月，中方举行“中缅边民联欢大会”，缓和两国关系紧张，同时也争取边疆地区少数民族对边界问题的理解和支持。周恩来在联欢大会上讲话称，为了发展两国边境人民友好合作关系，中国的“边境人民应该比缅甸的边境人民做出更大的努力。由于中国是一个人口众多的国家，我们应该采取更多的主动措施，以自己的实际行动来证明我们对和平共处的五项原则的一贯信守不渝……坚决反对大国沙文主义。”显然，领导要把缅甸问题作为示范效应，力图向世界证明中国奉行和平外交政策真实性。正如1957年周恩来所说“我们社会主义国家当然不扩张，但人家不信，所以要用实际行动使它们慢慢相信，争取和平共处。在十年内要努力解决同邻国的边界问题，先从缅甸开始，解决后它们就放心了。”

当然，中共奉行和平外交政策，在冷战时代一大主因是出于反制美国的封锁意图，尽可能保持和平环境进行“社会主义建设”。正如１９５７年７月周恩来在全国人民代表大会会议称：“我们的国家自从开国以来在国际事务中一贯奉行的政策，就是争取世界局势的和缓，争取同世界各国、特别是同我们的邻国和平共处。这个政策有利于我们国家的社会主义建设，也符合于世界各国人民的利益。我国政府在处理中缅边界问题时所根据的，也正是这个基本的和平外交政策。”

本专题参考：《中缅边界问题的解决:过程与影响》，范宏伟，南洋问题研究，2010年第3期；《中缅边界谈判研究》，康超，2011年

历来我国处理边界问题惯常做法是，不计较“一城一池”的得失，从整体上谋求边界问题的解决，以获取和平的周边环境。正如1960年周恩来与吴努会谈时表示：“关于边界问题，通过多年努力，双方的观点一天天接近了，现在剩下的只是面积大小的问题，已经不重要了。”中缅边界问题解决的确一时把中缅关系推向了顶峰，但蜜月期很短，亲密状态很快就被1962年奈温军人政变所打断。奈温上台后推行的各项政策，令中缅关系波折迭现。再者，中缅之间的“友好”关系，经济利益因素也是一个重要因素，边界问题的解决究竟有多大的功劳，有待重新评估。