1936年12月12日，为停止内战，共同抗日，张学良、杨虎城两将军发动了“西安事变”，提出了“停止剿共，改组政府，出兵抗日”的诉求，蒋介石被迫接受。西安事变和平解决后，为停止内战、促成国共第二次合作、建立了抗日民族统一战线，国共双方就各方面问题展开了谈判。

　1937年1月25日，在西安事变的国共善后谈判中，中共中央即提出边区行政费和编余地方部队津贴的问题，强调“红军可改编为四个师，其余地方部队改编为民团及保安队，津贴费可由特区政府发给，特区政府经费另议”。3月1日，中共进一步明确红军改编过程中，将地方部队改为保安队及民团，不列为正式改编部队，相关费用在特区行政经费内开支，并要求遣散老弱、收回苏票之善后费。

　国民党五届三中全会后，生性多疑的蒋介石认为：对中共军队，只可编其部队，而决不许成立军部或总指挥部，不能留编地方警甲为武力暴动之张本；对中共政权，不能成立特区。唯编余老弱遣散费未表示反对。

　至5月庐山谈判期间，中共更明确在正规军每月60万元经费基础上，另需要办学费用5万元、地方行政及部队经费约15万元，临时费和遣散及善后约60万元、收回苏票约120万元。国民党却以边区政府由国民党派正职长官作为谈判条件。这当然不能为中共接受，这项费用遂成悬案。

　全国抗战爆发前，因中共将重点放在争取红军改编后的军饷弹药问题，对边区行政费、地方部队津贴和善后费等所述不多，国民党方面秉承蒋介石意旨也并不强调，致八路军军饷解决后，此事仍为旧态。

　唯一略有进展的是全国各部队共有的老弱遣散费事。7月17日，叶剑英就红军遣散人员回原籍办法致电毛泽东、朱德等：关于遣散人员回籍办法，与行营商定，先将名册送到行营，每人发给乘车的免费证及护照，然后给资遣散。你们此次遣散百余人，请派干部有组织地来，候手续办妥，即送上火车。

　9月22日，张闻天、毛泽东致电叶剑英、博古强调：边区每月经费15万元，遣散费60万元，另保安队编8500人。中共的意图是“趁热打铁”，抓紧了结边区合法化与其他经费问题。这样问题如果解决了，既可明示边区及编余部队的合法性，同时给养又有了保障。

　9月27日，中共通过林伯渠再次提出特区经费及善后、遣散费要求。30日，张闻天、毛泽东等致电博古、叶剑英：无论特区问题暂时能否解决，必须要求南京发棉衣服2.5万套以御天寒，否则人将冻死。又要我们不打土豪，又不发给衣服、经费，质问国民党是何道理。

　蒋介石无暇顾及，将问题交行政院处理。10月12日，国民政府行政院第333次会议通过决议：丁惟汾为边区行政长官，林伯渠为副长官，丁未到之前，由林代理。因边区“尚无章制，以资依据”，“俟章制规定再发表”。由于“章制”再无下文，致边区问题成为悬案，边区的经费与保安队经费问题事实上被否决了。

　边区和后方部队经费无着，唯一的办法只能是从八路军军饷中移支一部分补给边区和后方部队。如此，就存在经费少、到位时间长等问题，从而导致边区脱产人员和后方部队过冬棉衣和伙食无保障。10月19日，毛泽东致电林伯渠：后方生活甚苦，经费不敷开动。现陈伯钧等部因无款不能行动，西安扣军委后方9月份两万元制棉衣费请提早归还，已制好之棉衣亦请加紧速运延安，以保障部队之生活。为两万元而由毛泽东亲自专电，后方的窘境可想而知。