城市化资金“缺口”

中国社科院经济研究所付敏杰博士告诉记者，与许多国家不同，中国的城市化和工业化几乎是分步进行的。直到改革开放后，城市化才真正成为推动经济增长的动力之一。

在改革开放以前，中国选择了赶超的重工业发展之路。为了最快速的提升工业比重，政府实行了严格的户籍管理制度，控制人口的流动以限制城市规模的扩展。在这样的取舍下，资源价格长期被扭曲，廉价的土地供应、资本税收上的减免和丰富的劳动力资源所带来的低成本，造就了高速、粗放并存的中国“低价工业化增长模式”。然而，它的弊端在十数年后逐渐暴露。难以持续的资源、环境消耗，巨大的分配收入差距形成的社会压力，促使政府宏观政策的内生变化。新一代领导人强调经济发展的和谐性、可持续性和对民生的更多关照。

快速的城市化阶段在改革开放后很快到来。除了人口流动管理的破冰外，财政分配的倾向也在印证着这些变化：2006年,财政用于教科文卫、社会保障等的支出接近60％，用于经济建设的资金下降到26％多。“追求增长为王”的建设型财政逐步退出历史舞台，以民生为重的公共财政的特征越来越明显。为福利而竞争成为衡量地方官员业绩的标尺。”付敏杰称。

问题是，和工业化相比，强调社会福利的城市化面临高昂的要素成本，不仅要搭桥、修路、建房，还要绿化、净化、美化，改善教育、医疗和社保等等。如上海世博会的口号，“城市，让生活更美好”，但是美好的一切都要求更多的财政支出。钱从哪里来恰恰成了地方政府最头疼的事。

1994年分税制实施后，中央政府的税源丰厚、广大，地方政府所占比例却日渐缩小。虽然在最初时候，通过转移支付等方式，矛盾并没有突出显现，但是在福利扩张的年代却无可避免。数据显示，2006年,地方财政自给率仅为62％,缺口高达1．5万亿。“这种等老天下雨的状态显然不能和地方官员的雄心相称，他们迫切也必须寻求新的融资方式，以求得在竞争中胜出。现在看来，这个方式就是卖地。”中国社科院经济研究所副所长张平对记者说。

为什么政府总有推高地价的冲动

今年“两会”，财政部提交报告称，2009年，全国的国有土地使用权出让收入总额达1．42万亿元（其中地方收入1．3964万亿元，中央收入275亿元），全国地方政府的财政收入为3．258万亿元，两者之比达到0．4。毫无疑问，房地产的繁荣，得利最大的是政府。“土地财政”名副其实。“如此巨额的财富，我们不难理解，为什么政府总有推高地价的冲动。”一位研究者称。

早在几年前，人们就发现，房价和地价之间的联动关系。地价涨，房价也跟着涨，如影随形。虽然国土资源部门始终矢口否认，但是地价对房价的推动作用是赖不掉的。何况，从去年下半年开始，土地市场热火朝天。在财大气粗的央企推动下，各城市“地王”频出，尤其是“两会”刚结束，北京地价不断刷新纪录。人们感到，房价着火，地价是背后的推手之一。进而，土地财政进入问题分析的框架，也成为最为人诟病的标的之一。

目前，人们更多的是指责“招拍挂”制度，普遍认为这样卖地的方式必然造成地王的频出。从现象上看也确实如此。一些专家指出，招拍挂本质上就是出价高者得，在流动性充裕的当下，政府垄断性的供地以诱导开发商“无理”地竞争，势必导致地价的飙升。不差钱行情甚至在今年“两会”后一天即催生了北京新地王。尽管现在看来新地王依然被套牢，但是人们当初的情绪尚未散去。

作为一种回应，政府着手改变卖地方式。北京、上海等地均提出，卖地不仅看价钱，还要看方案是否优化。国土资源部也表示要完善“招拍挂”制度，鼓励各地多多试点。然而，业内并不看好这种做法。一种普遍的观点是，如果不以价格衡量，将很难找到一个可操作性的标准，最后的结果可能是不了了之，或者更糟。

张平则认为，如果没有税制改革，在中央和地方之间进行新的分肥；如果没有事权的调整，“为福利而竞争”官员晋升法则不变；如果没有新的税源的产生，城市化进程不被打断，那么地方追求卖地的高收益行为，可能因舆论、行政压力而暂时歇场，但却不会根本改变，它对房地产的连带效应也无法根除。