“红头文件”是俗称，指用红色字体的党政机关名称和文件标题印发的通知之类公文。如果它是机关内部运作和管理的指令、指示、宣示性公文，与普通大众无关；如果它是颁行辖区群众和全体部属的公告，则它不得与国家现行法律和上级机关的行政规章相抵触，其行政效力比起法律法规来是“等而下之”的。

上述概念 当然是根据依法治国、政令统一的思路来讲的。有句老话“县官不如现管”，因此，在许多地方官员看来，“红头文件”的效力是高于一切法规的；老百姓对此也无可奈何，便骂“父母官”是“土皇帝”，是“歪嘴和尚”，把上头的“好经”念歪了。

现在网上经常有地方政府的“红头文件”被曝光、被质疑、被声讨。比如，今年山东潍坊市寒亭区给干部下达帮开发商卖房任务的红头文件，湖北公安县政府要求全县各单位完成抽2.3万条、约400万元本地烟任务的红头文件，黑龙江黑河市的杀狗通告，福建永安市近日出台的关于城区买房达25万元子女中考加分的政策文件……被网友们称为“雷人的红头文件”，也终于被上级机关叫停。

这些所谓“雷人的红头文件”，对我并不“雷”。

第一，敢做成“红头文件”公开发布的，至少在当地官员看来是合情合理，不怕见天日。最近，任志强在他的博客里，用确切的数据和不含糊的事例，说北京房地产“市场中只有相当于商品房供给量不到四分之一的经济适用住房面向社会，其余的用地都变相地进入了政策决策部门的口袋，成了腐败与贪污的渠道”。中国城乡建设经济研究所所长陈淮，则在新华社的《经济参考报》撰文，严词抨击了公务员在住房上享受了举世无双的“超国民待遇”。这样的事，往往是闷声不响发大财，根本不会发红头文件留下印记。

第二，有些地方的官员，从来就是这么靠“红头文件”治理的，这并非潜规则，而是行政惯性。网友们觉得“雷人”，是他们的观念变了，觉得这样的文件太不与时俱进。

那么，这些“红头文件”为什么念歪了经呢？

我不想用“权力部门化”、“公权私有化”之类诛心之论解释，虽然这样的事例并不少，但它们不能解释“红头文件”迄今仍然当道的普遍原因。例如，公安县的抽烟文件，并不是县烟草专卖局发的；寒亭区的卖房文件，也不是区房地产管理局发的。发文件者无疑自以为是出于公心，要保护本地的经济发展。

这些念歪了经的“红头文件”仍然当道，主要有三大原因：

一是地方政府转型进展缓慢，在经济领域乃至一些社会生活领域，依然强有力地干预着社会，以致连吸不吸烟、吸什么地方产的烟也要管。

二是地方政府错误地将政府工作“以经济建设为中心”，演化成以“招商引资”为中心，以GPD增长为中心。在这种思想指导下，出台给商人超国民待遇的文件，官商合谋而不理会民众的参与权和民主决策权，则是必然的。

第三，最重要的是，我们还要继续深化改革，不少“条条框框”必须打破，但在打破现有法条框框的探索中，试点一定要慎重，出台这类“红头文件”，一要经过民主参与，二要符合社会发展方向。

心须确信，建设法治国家是我们的目标，这就需要强化依法治国的执政理念。（鄢烈山）